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Otorgan dos suspensiones definitivas contra Ley de Industria Eléctrica

El juez Juan Pablo Gómez Fierro dio a conocer su decisión sobre las solicitudes de las empresas

Gustavo Castillo García

El Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, otorgó dos suspensiones definitivas que detienen, hasta que se resuelva de fondo el juicio de amparo, la entrada en vigor de “todas las consecuencias derivadas del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica”.

A través de la lista de acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) el juez Juan Pablo Gómez Fierro dio a conocer su decisión en torno a las suspensiones definitivas solicitadas por las empresas Eoliatec del Pacífico, sociedad anónima promotora de inversión de capital variable y Parque Solar Orejana, sociedad de responsabilidad limitada de capital variable, en contra de la llamada reforma eléctrica.

Con esta resolución y las impugnaciones realizadas por la representación del Poder Ejecutivo Federal, los casos se turnarán para conocimiento y análisis de un tribunal colegiado.

Los resolutivos en estos juicios de amparo, con números de expediente 118/2021 y 119/2021, fueron dados a conocer esta mañana.

Esta es el contenido íntegro de la síntesis de la resoluciones dictadas:

La suspensión definitiva que se concede es para el efecto de que se suspendan todas las consecuencias derivadas del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021. En este punto debe precisarse que los efectos de esta medida cautelar, a pesar de que se solicitó solamente por dos empresas que realizan actividades reguladas en el sector eléctrico, debe tener efectos generales, ya que de otorgar una medida cautelar con efectos particulares, es decir, solamente para las quejosas, este Juzgado de Distrito no solo estaría otorgándoles una ventaja competitiva frente a los demás particulares que se encuentran en su misma posición, sino que, además, podría ocasionar distorsiones en la industria eléctrica, afectando la competencia y el desarrollo de dicho sector, que es precisamente uno de los efectos adversos que esta medida cautelar busca evitar, esto es, la violación al artículo 28 constitucional.

Al respecto, debe destacarse que la suspensión de los actos reclamados también tiene como finalidad asegurar la eficacia de una sentencia de amparo, impidiendo que la ejecución de aquéllos se materialice de tal manera que se vuelva imposible, en caso de obtener una sentencia favorable, volver las cosas al estado que guardaban antes de la emisión del acto reclamado.

De esta manera, al decretarse esta medida cautelar, deben adelantarse los efectos de una hipotética sentencia concesoria, la cual, se estima, debería tener un efecto general, para proteger y garantizar los derechos a la competencia y libre concurrencia, no solo en una dimensión individual, sino también colectiva, sin que ello necesariamente atente contra el principio de relatividad de las sentencias que se establece en el artículo 107, fracción II, de la Constitución, ya que, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que dicho principio admite ciertas modulaciones. Por ejemplo, al resolver el amparo en revisión 323/2014, en sesión de 11 de marzo de 2015, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que no es posible alegar la violación al principio de relatividad de las sentencias cuando se actualiza la existencia de un interés legítimo en defensa de un derecho colectivo (derecho a la educación), pues la aceptación de dicho interés genera una obligación en el juzgador de buscar los mecanismos adecuados para remediar los vicios de inconstitucionalidad, aun cuando salgan de la esfera individual del quejoso.

En el propio fallo estableció que buscar las herramientas jurídicas necesarias constituye una obligación para el órgano jurisdiccional de amparo, para que, una vez identificada la violación a los derechos humanos, su decisión pueda concretar sus efectos.

Posteriormente, la propia Sala, al resolver el amparo en revisión 1359/2015, en sesión de 15 de noviembre de 2017, determino, por mayoría de cuatro votos, que el juicio de amparo es procedente en contra de una omisión legislativa, y que es perfectamente admisible que al proteger a una persona que ha solicitado el amparo en contra de dicha conducta se pueda llegar a beneficiar a terceros ajenos a la controversia constitucional, puesto que, mantener la interpretación tradicional de dicho principio, en muchos casos acabaría frustrando la finalidad sustantiva del juicio de amparo, esto es, la protección de todos los derechos fundamentales; máxime porque, señaló, el principio de la relatividad de las sentencias debe ser interpretado a la luz del nuevo marco constitucional.

Después, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 27 de junio de 2018, al resolver el juicio de amparo 241/2018 -vinculado con la materia ambiental- realizó la interpretación del artículo 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución Federal y estableció que ésta debe ser la manera más favorable a la persona, por lo cual, lejos de invocarse una concepción restringida del principio referido, era necesario maximizar tanto el derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, como el principio de supremacía constitucional.

En similares términos, la Primera Sala, al resolver el amparo en revisión 307/2016, en sesión de 14 de noviembre de 2018, determinó, por unanimidad de cinco votos, que tratándose del juicio de amparo en materia ambiental, era necesario reinterpretar el principio de relatividad de la sentencias con el objeto de dotarlo de un contenido que permitiera la tutela efectiva del derecho a un medio ambiente sano a partir del reconocimiento de su naturaleza colectiva y difusa.

Estos criterios convergen en un mismo vértice, ya que en todos los casos en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró necesario modular el principio de relatividad de las sentencias, fue para hacer prevalecer el contenido de las propias normas constitucionales y, en especial, de los derechos humanos reconocidos en la propia Norma Fundamental.

En el primer caso, frente al derecho a la educación; en el segundo ante un mandato constitucional para expedir un ordenamiento, mientras que, en los restantes, para privilegiar el derecho a un medio ambiente sano, con el reconocimiento de su naturaleza colectiva y difusa.

En congruencia con lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación también ha sostenido que los preceptos contenidos en la Norma Fundamental forman parte de un sistema constitucional, por lo que, al interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema; lo que se justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional.

En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que entre los enunciados normativos de la Constitución no existe una jerarquía y que, cuando en apariencia exista una contradicción entre ellas, se deben interpretar de tal manera que se hagan compatibles y congruentes entre sí, para darle coherencia al sistema constitucional.

Entonces, por un lado, tenemos el artículo 28 de la Constitución, donde se establecen una serie de principios que rigen el sistema económico. La propia Suprema Corte sostiene que dicho precepto tutela la competencia y libre concurrencia, los cuales son bienes jurídicos que se relacionan con los consumidores y con la sociedad en general, en la medida en que exista un ambiente de competencia y libre concurrencia, el consumidor y la sociedad en general, como eslabones de una cadena de producción, se benefician al no ser afectados por prácticas monopólicas.

Por otro lado, en el artículo 107 de la Constitución, se establecen las bases del juicio de amparo, que constituye uno de los principales medios de control de la constitucionalidad y de protección a los derechos humanos. En la fracción I de dicho artículo se establece que el juicio de amparo se seguirá a instancia de parte agraviada por quien aduzca ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, lo que implica que no puede iniciarse de oficio.

Por su parte, en la fracción II, se contempla que las sentencias que se dicten en el juicio de amparo solo se ocuparan de los quejosos que lo hubieren solicitado, lo que se conoce como «principio de relatividad»; mientras que en la fracción X, se prevé que los actos reclamados podrán ser suspendidos en los casos y mediante las condiciones que determine la Ley de Amparo.

Hasta aquí podríamos afirmar que: (i) la competencia y libre concurrencia son derechos que protegen a los participantes del sector eléctrico, a los consumidores y a la sociedad en general, es decir, podrían considerarse como derechos colectivos difusos; (ii) en el juicio de amparo existe un principio de relatividad de las resoluciones; y, (iii) los actos sometidos a control de la constitucionalidad a través del juicio de amparo son susceptibles de suspenderse.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que a partir de la reforma constitucional de junio de 2011, se amplió el espectro de protección del juicio de amparo para proteger de mejor forma los derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa. Así, el juicio de amparo que originalmente fue concebido para proteger derechos estrictamente individuales y exclusivos, ahora también sirve para proteger derechos con una naturaleza más compleja.

Por esa razón, el Alto Tribunal señaló que el «principio de relatividad» debe reinterpretarse porque de lo contrario, se frustraría la finalidad sustantiva del juicio de amparo, que es proteger todos los derechos fundamentales.

Esa necesidad de reinterpretación surge porque suponer que las resoluciones de los juicios de amparo no pueden beneficiar a un tercero ajeno al juicio, provocaría que no se pudieran analizar las violaciones a derechos económicos, sociales y culturales que, por su naturaleza, son colectivos o difusos, es decir, sería muy complicado proteger esos derechos a través del juicio de amparo.

En ese mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el artículo 107, fracción II, de la Constitución, debe interpretarse a la luz del principio pro persona, por lo que deben maximizarse el derecho de acceso a la tutela judicial efectiva y el principio de supremacía constitucional, lo que se logra evitando una interpretación restringida del «principio de relatividad».

En el caso, si se considera que tanto los derechos a la libre concurrencia y competencia, como el principio de relatividad de las sentencias, están expresamente reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su interacción debe ser armónica, por lo que la relatividad de las sentencias no puede constituir un obstáculo para la salvaguarda efectiva de aquellos derechos, no solo en su dimensión individual, sino también colectiva, de manera que la suspensión definitiva que ahora se otorga no genere una distorsión en el sector eléctrico, con la afectación que esto traería consigo no solo para las quejosas, sino principalmente para los usuarios finales y la población en general.

Por ello, frente a la posibilidad de que eventualmente se dejen sin efectos las normas reclamadas en favor de las quejosas y que ello ocasione, como se adelantó, un efecto adverso para las demás empresas que se encuentran en su misma posición, afectando la competencia y el desarrollo de la industria eléctrica, se determina que el principio de relatividad de las sentencias debe modularse en el caso concreto, para cumplir con el objetivo último de la Constitución, esto es, permitir una mayor participación de agentes económicos a efecto de lograr el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados y de la población en general en una dimensión colectiva.

Máxime que, a juicio de este juzgador, el principio de relatividad de las sentencias no podría justificar en modo alguno que los actos reclamados pudieran escapar a la obtención de una medida cautelar o a un análisis de regularidad constitucional, debido a las consecuencias que producen, porque con ello también se contravendría el derecho de acceso a la jurisdicción que reconocen el artículo 17 constitucional y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Es importante destacar que la importancia del incidente de suspensión del acto reclamado para la tutela de derechos a través del juicio de amparo es mayúscula. Difícilmente podría ser un medio de tutela eficaz si no fuera posible paralizar los efectos y consecuencias de los actos sometidos a control de la constitucionalidad.

Así, la efectividad de un medio de tutela, como lo es el juicio de amparo, podría verse minimizada e, incluso, eliminada, si las medidas cautelares no tuvieran la misma efectividad y eficacia.

Por tanto, la efectividad de la tutela del juicio de amparo depende, en gran medida de la suspensión definitiva que ahora se concede, pues con ella se evita un daño que podría ser irreparable no solo en el mercado de la energía eléctrica, el cual no solo repercutiría sobre la esfera jurídica de las quejosas, sino de los consumidores y de la sociedad en general, sino también e el medio ambiente.

En ese sentido, sería casi imposible reparar dichos daños con una eventual sentencia que conceda la protección constitucional, pues las repercusiones económicas en el mercado de la energía eléctrica para todas los eslabones de la cadena [competidores, generadores y consumidores] no serían fáciles de dimensionar de manera inmediata, concreta y puntual; mientras que las afectaciones al medio ambiente por el aumento en la emisión de gases de efecto invernadero para la generación de energía eléctrica, podrían resultar irremediables.

Esta conclusión se robustece con lo resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y Jurisdicción en toda la República, al resolver el recurso de revisión R.I. 56/2020, en el que no solo reconoció la posibilidad de otorgar efectos generales a una suspensión definitiva en contra de una norma general, sino que justificó dichos efectos al afirmar lo siguiente: "[…] son infundados los argumentos en los que se sostiene que el juez indebidamente otorgó efectos generales a la suspensión, porque se justifican en la medida en que los efectos de la suspensión tienen que ser proporcionales e idóneos en relación con las consecuencias jurídicas o de hecho que producen los actos reclamados, siendo que en el caso, para cumplir con la función de la medida, se requiere que se dé continuidad a las reglas que prevalecían en torno al otorgamiento de energías limpias, hasta antes de la emisión del acuerdo reclamado, dado el tipo de derecho que se discute."

Así, las cosas, no existe un impedimento jurídico que prohíba que este Juzgado de Distrito pueda dotar de efectos generales a la suspensión definitiva concedida y, por el contrario, se encuentra justificada, dado el tipo de derecho que se discute, esto es, el derecho a la competencia y libre concurrencia en la generación y comercialización de la energía eléctrica que reconocen los artículos 25 y 28 constitucionales.

Por tanto, a fin de preservar dichos principios, se hace hincapié en que los efectos de esta medida cautelar comprenden no solamente a las quejosas, sino a todos los participantes del mercado eléctrico mayorista, a los particulares que desarrollan alguna actividad regulada en el sector eléctrico o que se encuentra en trámite para ingresar a dicho sector, a los sujetos que se ubican en el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica que estaba vigente hasta antes de la emisión del Decreto cuestionado y, principalmente, a los consumidores finales.

Cabe destacar que esta medida ya ha sido adoptada por este juez de Distrito en diversos juicios de amparo en los que se han reclamado regulaciones similares a la legislación cuya suspensión se solicita y se estima adecuada para proteger los derechos a la libre competencia y con concurrencia en los mercados, no solo en su dimensión individual, como se ha dicho, sino también colectiva, de manera que la medida cautelar no provoque los mismos efectos adversos que busca evitar con su otorgamiento, esto es, favorecer a un participante de la industria eléctrica sobre sus demás competidores, en perjuicio de estos últimos y, principalmente, de los usuarios finales, propiciando el mismo efecto adverso que la Constitución proscribe.

La medida cautelar que se otorga no implica que queden insubsistentes las normas reclamadas, sino que únicamente sus efectos se postergarán en el tiempo, con lo que se conserva la materia del juicio. A efecto de no generar un vacío normativo durante la vigencia de esta medida cautelar, se precisa que las autoridades responsables y vinculadas al cumplimiento de esta determinación deberán continuar aplicando los artículos 3°, 4°, 12, 26, 35, 53, 101, 108 y 126, así como el régimen transitorio que estaba previsto en la Ley de la Industria Eléctrica hasta antes de la entrada en vigor del Decreto cuestionado.

Las autoridades sujetas al cumplimiento de la Ley de la Industria eléctrica, entre las que se encuentran la Secretaría de Energía, la Comisión Reguladora de Energía, el Centro Nacional de Control de Energía y la Comisión Federal de Electricidad, deberán abstenerse de ejecutar los preceptos reclamados, incluyendo los artículos transitorios del Decreto cuestionado. Es importante destacar que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a cumplir con la suspensión definitiva otorgada, aún en el supuesto de que no hubieren sido llamadas como responsables, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 158 y 197 de la Ley de Amparo.

En relación con lo expuesto, y para efectos del debido cumplimiento de la presente medida por parte de las autoridades responsables y vinculadas, se hace de su conocimiento que el artículo 262, fracción III, de la Ley de Amparo, establece que se impondrá pena de 3 a 9 años de prisión, multa de 50 a 500 días, destitución e inhabilitación para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos al servidor público que no obedezca un auto de suspensión debidamente notificado, independientemente de cualquier otro delito en que incurra.

La suspensión definitiva decretada surte sus efectos desde luego, esto es, desde el dictado de esta interlocutoria, como se establece en el artículo 136 de la Ley de Amparo y estará vigente hasta en tanto cause ejecutoria la resolución que se dicte en el juicio de amparo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 147, párrafo segundo, de la referida legislación.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 33/2014, de rubro: "SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SURTE SUS EFECTOS AL DECRETARSE Y NO AL NOTIFICARSE." 21. Dado los alcances generales de la suspensión definitiva que ahora se otorga y a fin de otorgar certeza a todos los particulares en los que tendría incidencia, este órgano jurisdiccional estima pertinente llevar a cabo medidas adicionales con el objeto de difundir los términos y alcances de esta decisión por el mismo medio en que se dieron a conocer las normas reclamadas.

En ese sentido, con fundamento en el artículo 147, primer párrafo de la Ley de Amparo, que faculta a este órgano jurisdiccional para adoptar las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio y garantizar que la medida cautelar siga surtiendo efectos, se requiere a la Titular de la Secretaría de Energía, en su carácter de autoridad vinculada al cumplimiento de la suspensión y quien de conformidad con lo dispuesto por el artículo 33, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tiene la facultad de supervisar el cumplimiento de la política energética del País, para que, dentro del plazo de tres días, contado a partir del día hábil siguiente al en que surta efectos la notificación del presente proveído, realice lo siguiente: Haga del conocimiento de todos los participantes del mercado eléctrico mayorista, de todos los particulares que realizan alguna actividad en el sector eléctrico o que están en trámite para ingresar a dicho sector, de los sujetos que se ubican en el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica que estaba vigente hasta antes de la emisión del Decreto cuestionado y de la población en general que: 1.Durante la vigencia de esta medida cautelar, se suspenden todos los efectos y consecuencias derivados del "Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica", publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021. 2.Se restablece provisionalmente la vigencia de los artículos 3°, 4°, 12, 26, 35, 53, 101, 108 y 126, así como el régimen transitorio que estaba previsto en la legislación en cita hasta antes de la entrada en vigor del Decreto cuestionado.

Para lograr tal fin, en el ámbito de su competencia y en ejercicio de las facultades con que cuenta, deberá realizar las gestiones necesarias para que se realice una publicación en el Diario Oficial de la Federación en la que comunique la información antes detallada.

Es importante dejar en claro que la eficacia de esta medida cautelar no está sujeta a la publicación que se realice en el Diario Oficial de la Federación, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley de Amparo, ésta surte sus efectos desde el momento en que se dicta.

No obstante, la citada publicación tiene por objeto difundir esta decisión por el mismo medio en que se dio a conocer el acto reclamado, a efecto de hacer del conocimiento de los participantes del sector eléctrico y de la sociedad en general que los efectos y consecuencias del Decreto impugnado se encuentran suspendidos y que se restablece de manera provisional la legislación derogada mientras se resuelve el juicio de amparo del que deriva este incidente de suspensión, con el fin de generar certeza sobre la aplicación de dicha normativa.

Se apercibe a la autoridad requerida que, en caso de no cumplir con la determinación adoptada, se impondrá a la persona física que ostenta el cargo de la autoridad de referencia una multa equivalente a cien veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, de conformidad con lo previsto en los artículos 237, fracción I, 238 y 257 de la Ley de Amparo.

Finalmente, no resulta necesario exigir algún requisito de efectividad, ya que no se actualiza alguno de los supuestos establecidos en los artículos 132 y 135 de la Ley de Amparo. OCTAVO. Comuníquese la presente determinación al Tribunal Colegiado al que le corresponda conocer de los recursos de queja interpuestos en esta incidencia, para los efectos legales a que haya lugar. Por lo expuesto y fundado; se resuelve:

PRIMERO. Se concede la suspensión definitiva a Eoliatec del Pacífico, sociedad anónima promotora de inversión de capital variable [1] y a Fuerza y Energía de Tuxpan, sociedad anónima de capital variable [2], en contra del acto reclamado precisado en el considerando quinto, por las razones expresadas en el considerando sexto y para los efectos señalados en el considerando séptimo de esta resolución.

SEGUNDO. “Comuníquese la presente determinación al Tribunal Colegiado al que le corresponda conocer de los recursos de queja interpuestos en autos, para los efectos legales”.

Edición: Ana Ordaz

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